新時代的為官之道(中)
公務人員專書閱讀心得優良作品城鄉差距下地方經濟的發展
地方經濟是國家發展重要的一環，在資源集中發展之下，城鄉差距擴大，地方、鄉村人口逐漸凋零，也會成為社會問題。因此，吸引年輕的勞動力留在鄉村或回到鄉村，提升鄉村活力，成為目前政府亟待解決的問題。然而，地方經濟光靠中央政府是不可行的。地方經濟仍需要地方有自發性、積極性的行動，才能達到效果。
作者舉了南投縣仁愛鄉的例子：走一趟仁愛鄉，你會發現一個地方經濟的發達一定要靠產業，而產業的發展必須靠人民的自動自發和政府部門投入，兩隻腳、一個政府、一個民間，同心協力，相互合作才能成功。行政院對府會在這裡發揮了中流砥柱的力量，產業的發展要有龍頭企業為引導，退輔會在這些山地鄉的農場就發揮了這種穩定和帶頭的功能。它以農場為基地，聯合農委會、台灣大學、中興大學等資源，延伸出度假旅館、休閒農場、製茶工業、花藝培植、動物養殖乃至許多高冷蔬菜植物。於是又吸引了許多民間企業和在地人才，一起擴大產業規模合經濟效益，創造更多的互利互惠。退輔會更把創意帶進地方，清境農場場長劉遠忠將軍在青青草原的綿羊秀表演場地，結合文建會隸屬的國立台灣交響樂團露天演奏表演，開創了清境農場五十年來第一次高山樂團餚宴，讓當地的民宿、商家、住民獲得另一番收穫。他們栽種成功的奇異果也為當地精緻農業開創另一契機。
目前我國多半是以重工業進駐鄉鎮，利用重型工業創造的就業機會帶給地方繁榮，而地方首長為了促進地方活力，多半也是雙手歡迎。例如雲林的六輕，或是彰化的國光石化工業。以大型的重工業作為地方的龍頭企業，優點在於現成的就業機會多，帶給地方的經濟成長也是即時的。但另一方面來說，這種大型企業提供給地方年輕人的就業機會其實多半是非專業性、可取代的工作，除非企業有心深耕地方，否則這種就業機會多半不能長久。而重工業帶來的環境汙染，常常會破壞鄉村原本的自然環境，大型企業進駐也會大幅破壞地方的經濟型態。例如六輕帶來環境汙染，以及前陣子頻頻發生的工安事件，最後僅能以補償金作結，而造成的傷害有時並不是金錢能彌補的。而國光石化事件造成彰化當地的大幅反對，反而促成地方加速發展觀光事業，尤其是王功鹽田、採蚵生態旅遊，一時風靡。雖然失去了現成的工作機會，但地方因此開始發展出不同的產業型態，讓地方上不同年齡層的居民都可以參與，認同感與幸福感提升，也無形達到宣傳的效果。
英國普利茅斯附近、名為托特尼斯(Totnes)的城鎮則是打算在在地環境資源利用與限制之下，建立社區韌性(resilience)，使城鎮能夠自給自足。該城鎮透過重拾耆老技能、回顧城鎮歷史與故事、自立種植食用植物、分享花園等等，恢復地方經濟活力。當地甚至發行地方貨幣，讓金流在當地循環。只要在轉型網路發起計畫，都會挨家挨戶徵詢居民參與意願，到目前為止有超過5成的居民認為它是生活的一部分。
因此一種新型的地方經濟應該是可以被考慮的選項。利用當地的原始產業，發展新型態的創意工業，地方的傳統產業也可以轉型，如雲林興隆的毛巾工廠，轉型發展為觀光工廠，或新北市的手工肥皂工廠，皆為可參考的成功案例。然而轉型如果只是一時的風潮，熱頭過了地方無法堅持下去，或再持續調整經營模式，依舊很可能遭遇失敗。在《美國小鎮成功的七又二分之一祕訣》中指出，這些要訣是：肯做、遠見卓識、利用資源、強有力的領導人、企業家精神、地方參與、建立品牌、翹翹板效應。我們在考慮地方經濟發展時，都應該把在地的經濟、政策、環境、資源、居民以及永續性都考慮進去，才能幫助地方走出不一樣的路。越來越多的地方或鄉村可以走出不一樣的路時，我國的經濟產業屆時更能有一番新風貌。
新時代下公共政策的重要性
「加州大學公共行政學教授羅伯•瑞奇(Robert B. Reich)說：『在全球化、網路化的推波助瀾之下，無遠弗屆、無所不能的全球資本主義如今已變成了超級資本主義。但是，帶來的卻是財富不均的擴大、中產階級的消失、就業的不穩定。』亞當•斯密認為，市場也有道盡途窮的時候，因此國家『有責任去建立和維護公共機構和公共建設。這些建設雖然對整體社會大有助益，但如由個人支出，所獲利潤永遠得不償失』。
放眼國際情勢，如今我們彷彿正站在十字路口。共產主義不可行，社會主義窒礙難行，而國際普遍認同的民主與資本結合的體制，現在彷彿變成一頭大怪獸，難以駕馭，不小心就會遭到反噬，2008年的金融風暴以及2011的歐債危機，讓許多人重新提出對自由市場的懷疑，更質疑政府的角色究竟該做甚麼，又該如何扮演？回頭看看臺灣，在資本主義運作下，財富不均是必然結果，就業機會端視個人能力，中產階級的消失是趨勢，卻也是警訊。資本主義實際上就是以能力為上，不講求齊頭式平等，認為有能力者他就應該可以得到利益，也應該去創造自身更多的利益，利用資本家持續追求自身的利益，可以帶動全社會的進步。然而這樣的想法與立論隱含的就是：弱者、沒有能力的人在競爭資源時就可能會落敗，而資本主義對落敗的人沒有同情。
另外一個角度來看，同時有人認為應該講求齊頭式平等，其原因在於人類社會並沒有「起跑線上的平等」，人生而不平等，每個人有不同的天賦，還有不同的天賦高低，例如運動天才，與物理天才，但也一樣有遲緩兒、有智能障礙者、身體上的缺憾等等。在這天平的兩端我們很難去決定偏向哪一邊更好一點，這沒有標準答案，只有政府想做甚麼，如何去做，有沒有讓人民得到他們心目中的公平正義。這就是公共政策的難處。
我們政府常常在推行公共政策上的過程中，並沒有好好與民眾溝通，在政策制定前，在眾多的討論中可能有時候偏離了原意；或者在法規中為了達到某個目標卻不小心影響了另一個目標，這些都可能會增加失敗的機會，甚至嚴重可能導致引起民怨，影響到更多的層面。
規劃、執行、受公評，看似簡單卻非常需要主政者或政策規劃者清楚的頭腦，與公共利益為先的精神。首先他要有遠見，內心要有一幅未來的進步的圖像。再來他必須要有能實行他這個未來的好辦法，以及擇善固執的勇氣。最後，不論是一開始負責推動這個政策的人、遊說支持者的人、出面說明政策的人、或出面與媒體與民眾溝通的人，都必須要有良好的親和力、反省力以及溝通能力，而唯有能把推行的政策目的、結果等相關一切介紹給民眾，獲得支持的人，他才有辦法在這個新時代帶著臺灣向前走。
公務人員的兩難困境與突破
作者不可避免一定要談到官員個人於施政上碰到的難處與所需的能力，其中極力強調溝通的重要，並舉出大陸作為範例：我們都以為大陸以黨領政，說甚麼就可以做甚麼，但實際上卻是遵循一套簡單的遊戲規則：擬案的同時多聽外界的意見，特別是民意的動向，據以修定；透過新聞媒體及學術、民間會議，作為溝通的平台，探詢接受與容忍底線；進行跨部門溝通，尋求最大共識，加以通過和執行。而政策溝通的前提則是了解媒體的生態，以及具備良好的溝通技巧與自覺，更重要的是讓溝通對象聽的懂，願意理解與支持。
第三章提出官員在興利與防弊間的兩難困境。公共行政與私人行政本來就存有根本的差異，兩者不能皆同一標準去衡量與對待，而有時何謂有效的服務，政府的產出也不是具體的和容易計畫的，而是籠統的和擴散的，像衛生局、警局和軍隊等，至於有效的供給應決定在甚麼樣水準的服務，也就是如何界定效果的決定本身經常涉及定性或政治的判斷，像生命應該保護到甚麼程度？道路安全應該保證到何種程度？教育應該達到甚麼水準？為失業者、殘疾人士提供的服務應到達怎麼樣的水平？都不容易有一致的見解。
公務員應具備關懷與反省力，執法的寬嚴常有時代的背景以及賦予未來的展望。真正的問題其實不在寬嚴，而在適當及程序，更精確的說是，符不符合一般人的想法，有沒有踐行正當的程序，那才是實質的法律正義。
不論是在公務員文官體系，或是作為政務官，本書提出了許多的典範，並舉出現在公務員應該要有的幾項重要能力。政府是由一個個公務員組合起來的，若每位公務員、文官、政務官、甚至民意代表、立法委員都能接受，並以其自勵，多往未來看，少點看向政黨鬥爭。
如果我們能降低對立的情緒，建立一個合作討論法案、政策的相談室，可以花更少的力氣在惡性競爭，而能夠花更多的力氣在施政，臺灣才真的能夠正向發展。
新時代的政府，講求小而精，我國政府目前也朝向單位整合、冗員裁撤、改善考績制度，以督促以及激勵公務員提升績效，尤其現在講求企業型政府，雖然私人(營利)企業精神無法直接套用到公家政府，然而企業的績效評核及勇於任事的精神，是公家政府應精進的方向。例如，仿效企業，多將客觀量化指標列入，並管理績效。績效需要「被管理」，以確保能創造績效、整合績效、達成目標。以量化、數據化、標準化、效率／效益的方向設計，避免太多的主觀介入，是績效管理的重點。而施政績效評估方面亦應該由過去重視「投入」(input)的控制，改為強調「成果」(result)，例如對於計畫的產出(output)、結果(outcome)、服務品質、民眾滿意度等。當各機關之施政或計畫執行的成果成為客觀的數據、績效，則能有助於檢測政府對人民需求的回應能力。
另一方面，公務人員、文官個人的能力實際上才是最重要的重點，目前我國政府已在公務人員的課程學習方面加以著墨，對於願意花時間學習的人來說可說是一大福音。而我認為在公務人員組織方面也許也可以參考企業組織，以小組的方式運行，讓彼此可截長補短，也可以互相學習，當職務發生調動時，新人可以接受舊人的指導，讓業務的接軌更順暢，不會發生業務交接導致的種種問題。
（下期待續）