中華民國106年2月 Feb. 2017

淺談國土計畫法的制定對本局業務的影響

國工局用地組林建聰/撰稿

  政府機關「依法行政」是根本原則,法令的擬訂、修訂、釋示與廢止等,對所轄業務的推動必會產生重大影響,因此,對相關法令保持敏感度是必要的。目前最熱門也將影響本局業務的就是歷經20餘載立法路程,多次進出立法院,終於在104年12月18日三讀通過的「國土計畫法」。
  「國土計畫法」是為「保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展」,提供國土空間規劃基本原則與法源依據而制定。行政院已依規定於105年5月1日公告施行(第47條)。依據國土計畫法第45條規定,公告施行後二年內必內政部須公告實施全國國土計畫,公告實施之後兩年內,地方政府要接續公告直轄市、縣(市)國土計畫,並且在此之後的兩年內公告國土功能分區圖。換言之,最慢在距今不足6年(即111年5月1日前)的時間內,國土計畫法將全面上路,屆時區域計畫法將廢止不再適用,其法律授權訂定之法規命令與行政規則,如非都市土地使用管制規則,均將因無法源依據而停止適用。

國土計畫法實施期程圖
國土計畫法實施期程圖

  「國土計畫法」涵蓋國土計畫規劃原則、類型、功能分區與劃設原則、土地使用管制、補償、復育及罰則等,屬大綱性與原則性的全國性的法律,對執行而言仍然不夠具體。所以「國土計畫法」完成立法只是開端,後續仍有法規命令須待研擬制定,目前已知至少有國土計畫適時檢討變更簡化辦法(第15條第3項)、國土計畫土地使用管制規則(第23條第4項)、性質重要且屬一定規模以上部門計畫認定標準(第17條第3項)、重大公共設施或公用事業計畫認定標準(第42條)等20項子法,可謂茲事體大,中央主管機關計畫4年內陸續完成法制程序。
  我國土地區分都市土地、非都市土地及國家公園三大類,土地使用及管制分別依循「區域計畫法(非都市土地使用管制規則)」、「都市計畫法」及「國家公園法」的規範。「國土計畫法」將三大類土地納入國土計畫,並區分為全國與直轄市、縣(市)國土計畫二個層級,由行政院與中央主管機關分別核定(第11條)。為配合區域特色與整體發展需要,加強跨域整合,達成資源互補、強化區域機能提升競爭力,中央主管機關於擬訂全國國土計畫時,得會商有關機關研擬都會區域計畫;另具特殊自然、經濟、文化等經中央主管機關指定地區,為實施整體規劃得研擬特定區域計畫。直轄市、縣(市)政府亦得就都會區域或特定區域,研擬相關計畫內容,報中央主管機關審議後,納入全國國土計畫,為全國國土計畫的一部(第8條第2項)。地方政府則在全國國土計畫的規範下,依各行政區發展目標,分別擬定直轄市、縣(市)政府國土計畫,並報經中央主管機關核定。「國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫,應遵循國土計畫」(第8條第4項);「直轄市、縣(市)國土計畫公告實施後,應由直轄市、縣(市)主管機關通知當地都市計畫主管機關按國土計畫之指導,辦理都市計畫之擬訂或變更」(第23條第2項)所以,全國國土計畫是國土空間規劃的最高指導原則。

國土計畫架構示意圖
國土計畫架構示意圖

  國土計畫劃設國土保育、海洋資源、農業發展、城鄉發展等四大功能分區;每種功能分區又各自分三類(第20條),替代原有非都市土地使用管制規則所定11種使用分區,19種使用地。功能分區間的轉變只能透過變更國土計畫,不得因個案開發需要申請變更功能分區。「屬實施都市計畫或國家公園計畫者,仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制」(第23條第2項),即除不符國土計畫內容,須配合辦理變更作業外,都市計畫(納入城鄉發展區)及國家公園(納入國土保育區)地區之土地使用管制及變更程序,均仍依現有法令辦理。爾後本局仍依現行法規辦理都市計畫或國家公園變更及後續用地取得作業,作業時程影響應該不大。
  國土功能分區及其分類下仍有各類使用地,其「編定、變更、規模、可建築用地及其強度、應經申請同意使用項目、條件、程序、免經申請同意使用項目、禁止或限制使用及其他應遵行之土地使用管制事項之規則,由中央主管機關定之」(第23條第2項),明確劃分土地使用方式,引導土地有秩序開發利用。並為此研擬制定「國土計畫土地使用管制規則」,為利法令銜接及執行可接續性,「非都市土地使用管制規則」的部分條文意旨與管制精神應該會納入;但有部分條文必然會改變(如開發許可改為使用許可)。另外「直轄市、縣(市)主管機關得視地方實際需要,依全國國土計畫土地使用指導事項,由該管主管機關另訂管制規則,並報請中央主管機關核定」(第23條第4項)。所以,「國土計畫土地使用管制規則」與現「非都市土地使用管制規則」間的落差;地方主管機關訂定管制規則之情形,都將影響本局後續相關作業。
  首先,「國土計畫法」將原區域計畫法的「開發許可」制度,變更為「使用許可」制度,兩者的差異是「開發許可」可以依開發計畫內容需要,就算不符合原使用分區的使用項目,只要開發單位申請變更原使用分區,經過審議通過後仍然可以變更使用分區進行開發;而「使用許可」之申請則須符合各國土功能分區及其分類之使用原則及管制規定,不能依開發單位需要申請個案變更國土功能分區及其分類。目前本局依工程計畫取得非都市土地,為符合使用管制規定,除使用分區變更須申辦開發許可外,對於使用地變更為「交通用地」部分,係依據「非都市土地變更編定執行要點」第10點「需用土地人申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定者,直轄市或縣(市)主管機關在接到核准徵收或撥用案件時,應即依徵收或撥用土地使用性質逕為核准變更編定為適當使用地及辦理異動程序」規定,於完成徵收、撥用相關程序辦理移轉登記時,順理成章一併完成使用地變更編定作業,行政程序較為簡便,同時節省作業時程。
  「國防、重大之公共設施或公用事業計畫,得於各國土功能分區申請使用」(第23條第4項);「於符合第21條國土功能分區及其分類之使用原則下,從事一定規模以上或性質特殊之土地使用,應由申請人檢具第26條規定之書圖文件申請使用許可」(第24條第1項)、「使用許可之申請,由直轄市、縣(市)主管機關受理。申請使用許可範圍屬國土保育地區或海洋資源地區者,由直轄市、縣(市)主管機關核轉中央主管機關審議外,其餘申請使用許可範圍由直轄市、縣(市)主管機關審議。但申請使用範圍跨二個直轄市、縣(市)行政區以上、興辦前條第五項國防、重大之公共設施或公用事業計畫跨二個國土功能分區以上致審議之主管機關不同或填海造地案件者,由中央主管機關審議」(第24條第3項)、「直轄市、縣(市)主管機關受理使用許可之申請後,經審查符合受理要件者,應於審議前將其書圖文件於申請使用案件所在地鄉(鎮、市、區)公所公開展覽30日及舉行公聽會。但依前條第三項規定由中央主管機關審議者,於直轄市、縣(市)主管機關受理審查符合受理要件核轉後,於審議前公開展覽30日及舉行公聽會。前項舉行公聽會之時間、地點、辦理方式等事項,除應以網際網路方式公開外,並得登載於政府公報、新聞紙或其他適當方法廣泛周知,另應以書面送達申請使用範圍內之土地所有權人。但已依其他法規舉行公聽會,且踐行以網際網路周知及書面送達土地所有權人者,不在此限」(第25條),細觀此申請使用許可之作業程序,幾乎與變更都市計畫作業相同,其作業時程亦將同樣費時,不若之前的程序簡便省時,影響作業時程甚大。
  另研擬中的「國土計畫土地使用管制規則」農業發展區第一類使用地類別六、交通用地之容許使用項目僅規劃「農路」(免經申請同意使用)一項,太過限縮,有礙交通建設推動,本局已敘明國道及一般道路均為線形設施,其土地利用型態為穿越性,與週遭土地使用性質非顯不相容,又道路設計受限於前後銜接而缺乏替代性,且各項土地利用都需要交通運輸,交通建設確有利區域農業發展,具備公益性與必要性。又申請使用許可須經公開展覽30日、舉行公聽會、審議等程序,需時冗長且費人力物力,不利交通建設之推動等理由。建議放寬將「道路相關設施」列入免經申請同意使用項目。若能被接受,或可減輕用地取得時程壓力。
  國土計畫公告實施後,擬訂計畫之機關應視實際發展情況,全國國土計畫每十年通盤檢討一次,直轄市、縣(市)國土計畫每五年通盤檢討一次,並作必要之變更。但有下列情事之一者,得適時檢討變更之:一、…。二、…。三、政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。四、..。五、….。前項第一款、第二款及第三款適時檢討變更之計畫內容及辦理程序得予以簡化;其簡化之辦法,由中央主管機關定之 (第15條),保留重大公共設施可「適時檢討變更」國土計畫的後門條款。目前內政部規劃研擬的「國土計畫適時檢討變更簡化辦法」中,預計簡化的程序有得免辦「座談會或其他廣詢意見程序(第12條第1項)」、「展覽期間不得少於15日(第12條第2項規定期間為30日)」、增列「必要時,得由行政院或中央主管機關召集相關國土審議會聯席審議後核定」及「核定公文之日起15日內公告實施(第13條規定為30日內)」等,確有縮短作業所需時程。但是重大公共建設畢竟是具實體性質的計畫,雖說是為了國家建設或經濟發展,惟民眾或許會以不同的觀點切入,尤其是對居住環境和切身權益部分,因此是否更應費時加強對民眾與民間團體的溝通協調,避免引起民怨?縮短公開展覽與公聽會等時程,是否會影響民眾觀感與溝通成效?進而造成民眾抗爭而延宕建設的推動?實屬兩難。好在重大公共設施計畫得於各國土功能分區申請使用許可,甚或免申請使用許可,申辦「適時檢討變更」國土計畫的機會應該不多。
  「各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時,除應遵循國土計畫之指導外,並應於先期規劃階段,徵詢同級主管機關之意見」(第17條),即在先期規劃階段增加徵詢同級主管機關意見的時間;若興辦部門計畫與國土計畫所定部門空間發展策略或計畫產生競合時,經中央主管機關協調不成時,就必須報請行政院遴聘(派)之學者、專家、民間團體及有關機關代表組成的國土計畫審議會以合議方式協調、決定。如此,所增加作業時程將更難以估計。至於「重大公共設施」(第42條)及「性質重要且屬一定規模以上部門計畫的認定標準」(第17條第1項),將依據計畫性質、規模(金額、面積)等另立子法規範確認;此外,功能分區分類與使用地類別落實在地籍資料之情形,都將影響本局未來作業時程,應密切注意、了解。
  「國土計畫法」訂有罰則,不僅對違反使用規定者,處以高額罰鍰及刑罰;就連未依行政程序辦理者亦訂有罰則,如「未經使用許可而從事符合國土功能分區及其分類使用原則之一定規模以上或性質特殊之土地使用」(第38條第2項),確須警惕。為能及早因應,應積極派員參與「國土計畫法」相關子法的制定會議,了解其立法經過及條文意旨,並適時提供有利業務執行之建議,讓影響範圍能減到最低。總而言之,「國土計畫法」目前尚在千頭萬緒,然全面施行後對行政機關辦理相關業務必將是一個新的局面。