本局代辦建築統包工程履約爭議之探討
一、前言
政府投資公共工程建設是促進國家繁榮社會進步的重要指標之一，其中營建產業不可能缺席公共建設，更可謂是帶動國家經濟發展的火車頭，依行政院公共工程委員會101年統計近十年來公共建設推動經費趨勢顯示，國內營建產業建設經費有限，營造業家數增加，加上政府採購機關習以最低價格標方式進行招標（佔99.83%案件數），導致國內營建產業惡性競爭，影響工程品質及執行效率，是以，近年來行政院公共工程委員會為提升公共工程執行績效，於新世紀國家公共建設會議作成結論加強宣導及推動最有利標及統包作業方式，以加速公共工程進度之推展。
公共工程傳統發包方式係由機關完成設計再行招標，普遍有設計期程長、施工界面整合、低價搶標、施工品質低落等現象存在，統包工程係由廠商設計及施工，可導入創新材料、技術與工法，解決科技研發與採購招標難題，帶動產業研發能量發展與技術提昇，並可製造優質產品。統包工程在國際上經常採用，在國內則仍有待透過政府持續推動統包政策始會有統包商機，又國內營建市場畢竟有限，藉由推動統包工程政策誘導引領國內廠商赴國外發展亦可獲得利潤，且可與國際接軌，不失為國內工程產業突破困境的良方之一。
本局於95年代辦教育部6所高中職校大樓新建工程，承教育部之議，以統包模式辦理，再於99年代辦交通部民用航空局中部國際機場國際航廈及污水處理廠工程亦以統包模式辦理，各工程均屬建築工程且與水管電氣工程合併招標，現皆已完工啟用，於履約過程中雖有部分爭議，而行政院公共工程委員會在101年第4季辦理「統包執行精進及推動計畫」以來，陸續舉辦專家演講、案例座談等，據查與會人員所提疑義與上開本局履約過程中有部分爭議相同，本文謹就個人對所辦理統包工程履約爭議發生成因提出較具共通性案例探討之，期望未來若有再辦理統包工程可更精進不再有類似爭議發生。
二、辦理統包相關法令規定
本文係探討統包工程履約爭議發生成因，故僅摘錄與本文有關之法令或契約規定。
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三、履約爭議成因探討
(1) 統包商屬短期結合決策緩慢
依政府採購法第24條第2項規定統包，指將工程採購中之設計與施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。統包商備標時即需覓得設計廠商、機水電廠商參與投標，類此統包商成員短期結合，個案組成團隊，或有各自理念不同或成本考量或缺乏領導整合中心或個別成員無法掌控所有設計內容，造成磨合期間長而有決策時程緩慢導致進度遲延之情，當發生類此情況時，統包商即會以本局或委辦機關或技服廠商審查時程過長或調整需求等為由要求展延工期。
(2) 統包商未諳統包契約規定
前已述及國內公共工程以採最低價格標決標案件居多，該等工程幾乎均於完成細部設計後再辦理招標，意即營建廠商較熟悉按圖施工之工程契約，統包工程則因包含邀標書(需求計畫書)及服務建議書，投標文件與招標文件競合關係，與最低標契約規定不盡相同。
統包商認為既經評選為最有利標，渠於競標階段所提服務建議書應優於邀標書(需求計畫書)，惟依契約規定邀標書(需求計畫書)順序優於服務建議書，故履約過程除需滿足邀標書(需求計畫書)規定外，服務建議書有利於本局部分亦需完成，是以，統包工程係邀標書(需求計畫書)與服務建議書之聯集，然統包商均因未熟悉契約規定優先順序而與本局或委辦機關或技服廠商有所爭議。
(3) 設計權與審查權難以平衡
統包商於設計階段，基於自身設計理念或減省施工成本或認為邀標書(需求計畫書)原規劃方案對於日後維修成本不利，統包商會提出與邀標書(需求計畫書)或服務建議書不同的設計內容，甚至於不予設計，且堅持擁有設計權，雖本局或委辦機關或技服廠商請統包商依邀標書(需求計畫書)、服務建議書辦理，惟統包商時有不管契約規定之情，甚至認為服務建議書於決標後仍有主動變更之權利，而與本局或委辦機關或技服廠商有所爭議。
依據統包實施辦法第8條第1款、統包作業須知第十點規定機關應審查統包商所提圖說。統包商所提設計成果經本局或委辦機關或技服廠商審查有不夠完備或缺漏或疑慮之情，經請統包商補充或說明時，部分統包商會以統包工程係呈現最終完工成果，而非於審查過程要求圖說細緻度為由，對於修訂或補充設計成果之配合度並不高，因此於審查過程中有所爭議。
(4) 本局或委辦機關或技服廠商對統包認知不足
參諸統包作業須知第六點(二)為完成履約標的所必須具備之工程或財物，只要符合原統包目的及範圍，廠商應負責設計、施工、供應或安裝，不得要求增加契約價金或補償。
本局或委辦機關或技服廠商部分人員依上開規定認為既稱統包，表示任何需求都包括在內，且委辦機關部分單位對需求不定，持續提出變更需求，部分技服廠商對自身權責定位認知不足，審查統包商設計成果時有敷衍或過當之情。本局辦理統包工程之初也因缺乏此項契約執行經驗，內部各單位意見不一(部分單位表示既已統包，為何仍須審查設計成果及詳細價目表、統包工程不得發生契約變更等等)。
由於契約各方對統包認知均有各自見解，致設計階段與統包商時有爭執難以取得共識，惟受限於完工時程，不得不在未同意備查前先行同意統包商施工，造成後續工務行政之困擾。
(5) 邀標書(需求計畫書)與真正需求有落差
邀標書(需求計畫書)為統包工程招標的重要文件，但邀標書(需求計畫書)係文字表述機關的想法及需要，不可能鉅細靡遺，性質上屬尚未具體成形的設計概念，如何訂定始稱適度難以界定，若過於簡略則實際執行時契約雙方難以有共識；若過於細微則限制過多恐失統包之意義。
統包商係在固定成本下進行設計工作，可以理解統包商以最低成本完成標的物為最優先考量，當進入實質發展設計過程，統包商與使用單位論及真正需求，確認工程標的物規模或功能時，雙方時有對邀標書(需求計畫書)表述內容見解不同，本局或委辦機關或技服廠商請統包商依統包作業須知第六點(二)、(五)規定辦理，惟統包商認為邀標書(需求計畫書)規定不明確或調整更動需求或提出契約範圍以外之需求，而有無法掌握設計期程及工程成本之疑慮而生爭議之情。
四、檢討與建議
本局辦理統包工程履約過程，除上述爭議外，尚有改變材料廠牌、詳細價目表工項價金編列、估驗作業、增減作項目及金額計算、邀標書(需求計畫書)內容調整更動行政程序等項，統包商亦有所爭議，因篇幅有限，謹此略過。
本文所提爭議緣於各方對統包之精神與特性認知不足部分，均在本局召集會議與委辦機關、技服廠商、統包商積極研商協調終能圓滿解決，惟對統包認知不足之處，也因案例不多尚難以認定執行方式之優劣，建議能擇隧道或橋梁工程辦理統包，以使不同專業領域人員都可獲得歷練，或許日後有機會再辦理統包工程時即可相互切磋交換經驗心得。
傳統建築標案係由建築師完成設計才招標，施工廠商按圖備標、施工、依數量估驗，統包商以邀標書(需求計畫書)之設計概念為競標參據，且該設計成果對成本有所影響，二者備標情境及觀念並不相同，故統包商於得標後對邀標書(需求計畫書)內容調整更動等事項認為會影響成本、工期而有所爭執，也非可全責於統包商。如何精進邀標書(需求計畫書)內容，決標後與統包商確認邀標書(需求計畫書)達成共識是一項履約過程必須努力的課題。
本局所辦統包工程得標廠商以營造廠商為主、建築師則類似協力廠商，除非營造廠商帶著佛心願不計成本交由建築師完成理想的設計，否則營造廠商在成本考量下，均會限制建築師揮灑空間，此時僅能以道德勸說方式與統包商協議，如何說服統包商接受，亦是履約過程之藝術。
採行統包的目的就是儘量提供統包商發揮設計創意；避免發生設計與施工界面責任不清導致契約變更頻繁以簡化工程管理；也可解決以往最低標發包時所遭遇之綁標、低價搶標、設計完成才發包耗時過久等問題；更可在契約金額最大化，滿足貼近使用者需求，達到履約成效最佳化。個人認為本局所辦統包工程除了發揮設計創意尚有追求改進的空間，其餘確有達到目的。
參考文獻：
1. 行政院公共工程委員會官網─統包知識庫
2. 政府採購法
3. 各統包工程契約
4. 劉靜雯，「統包案之問題與對策研究以交通部臺灣區國道新建工程局代辦建築工程為例」，國立臺
灣科技大學，碩士論文，2011年6月。
5. 施教勝，「統包契約施工階段遭遇問題與因應對策之探討-以學校新建工程為例」，國立交通大學，
碩士論文，2011年7月。